被政治刻意分隔而急速发展之经济与跛行的政治社会领域，这两者间的矛盾正在现代的中国逐渐表面化，而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即，此种认知正广为流传。特别是第二次天安门事件（１９８９年）以后，「对民主化／人权的压制」、「迟缓的政治改革」等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的“惯用语”。

    然而，在处于转型期的中国农村中，藉由实施被称为「基层选举」的村民委员会主任（即村长）选举制度，农村地区正以远超过一般理解的速率，进展着制度性的“民主化”。在中国民政部的协助下，我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授，于１９９６年８～９月进入四川成都、重庆郊外的农村，进行有关当地农村选举的制度整备状况，及其实际运用实态之现场调查之后，使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。

    现在中国农村基层社会所发生的变化，令人刮目相看。因为在市场化的进展之下，中国农村的农民逐渐“觉醒”。根据这次的短期调查发现：秘密投票、无记名投票的投票制度比我们预想的更为落实。即使在选举实施的过程中，也很难找出权力单位直接介入的痕迹，虽然是在同样的规定制度下，但是此项选举与几乎处于机能不全状态的都市住民自治组织（即都市的居民委员会主任）选举大相径庭。首先必须接受的是，农村民主化的制度性进展，已达到一个远超过上述一般人理解的水准。

    然而，此项制度终究过于浮面，在农村住民的选举行动背后，传统家族．宗族意识或「利害」关系所凝固的党的政治意图等，反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化」究竟有何意图？是因为有自信能控制农民？还是试图「疏解」包括都市部在内的不满？原本在广大的中国即有都市．农村二元性构造的显著地域性偏差。在此种情况下，此种基层选举制度能延伸至何种程度？究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种影响？

    若依照此种问题意识，则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举」的村民委员会主任选举，其制度性整备的情况和实际的运用实态，即能显示转型期中国的住民自治现状，且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主化过程，是提供能测试其现实进展的绝佳资料。

    因此，本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下，用以概观全国的总体情况，而于其间切入此次的调查结果（注１）。此外，在比较都市居民委员会的情况之后，笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。

    村民委员会成立的历史

    首先，笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。

    一九八二年宪法第１１１条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会，是为基层群众性自治组织」。此条所规定的村民委员会组织，若包含其萌芽阶段在内，大致可区分为三个时期。

    萌芽阶段（１９８０～８５年）

    依中国民政部资料记载，为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势，在广西等地区「自发性地形成」农村中的自治组织（注２）。在由集团农业解体为个体农户的过程中，各农民间基于必要的自我防卫，于是「自然发生」自治组织。但是，由于人民公社制度的撤销，政府方面基于行政考量，为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中，因旧有「政社合一」制度的解体而形成行政空间的“真空化”，从而有此种制度的产生。

    ８２年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织」，这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定，各地逐渐试办村民委员会。其后，根据『政社分离与乡政府设立通知』（１９８３年１０月中共中央颁布），更进一步将此种动作扩展至全国，至８５年２月时全国村民委员会的总数已上升至９４万８６２８个。但是，此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动内容，其组织制度亦无任何规范，故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。

    因此，这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现？或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导」，进而发生的全面性潮流？此点关系着村民委员会组织规定的性格，亦是形成选举制度的基本视点。

    法的准备阶段（１９８５年～１９９０年８月）

    对于此种实际状况，首先是各地地方政府为加以因应，而于此时期陆续整备地方性法规。１９８７年１１月２４日，第六届全国人民代表大会常务委员会第２３次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法（试行）』（以下称『村民委员会组织法』，）并于１９８８年６月１日起施行于全国。在１９８９年末，在上述视点的基础上，于全国１４个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省，更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法』。

    其间，四川、山东、江苏等虽于１９８８年举行村民委员会选举，但其法源依据只不过是各地的地方性法规，是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干修订后，再予以个别实施而已。因此，本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一，具体的实施方法亦无法一致。

    制度化阶段（１９９０年以后）

    制度化阶段始于民政部接到『中共中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要」转达的通告』，而于全国展开村民自治示范点（最初选定５９个村落）开始。以此为肇端，中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法』做为地方法规，并将其扩大至１６省，总计在二十二个省、市、自治区内，展开村民委员会组织的制度化。

    在实际选举方面，由于上述第一次选举的时点并不一致，故第二次改选选举时亦是由各省、市、自治区个别实施，因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。然而，在此过程中值得一提的是，地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落实。例如，各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义，向地区行署、县、市等发布有关实施村民委员会选举的通告，甚至县、市政府、办公室亦向基层下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外，同时亦浮现统一化的动向。代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下，向管辖地区规定「程序、选票、表格、验收、发证、建设」的「六大统一」。

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