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滇ICP备05008335号
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来源：中国环境资源网 作者：中国自然资源学会 更新时间：2005-11-21 10:33:29
（5）经济能力限制社会经济状况与防洪情势之间有着复杂的关联。首先，社会在一定时期内，用于防洪建设的资源不可能是无限的。因此，防洪工程建设的标准与目标必须是现实的。据有人初步测算，若我国江河防洪工程标准普遍达到 100 年一遇或以上的标准，投资至少要达到 100万亿元以上。显然，工程性建设标准必须依据具体的国力，合理安排不同时期的建设标准，稳步推进、逐步提高标准，在这一过程中，防洪工程体系建设规划的长远性、合理性及连续性是重要的保障条件。其次，工程标准不能短期内大幅提高，则必须以局部损失保全大局的非工程性防洪措施来弥补，如生态建设、分滞洪区的开辟与使用等。但现实问题是，在生态恢复区、分滞洪区，一方面人口增加，另一方面持续的相对贫困化，人们对土地的依赖性愈来愈大，反而愈来愈严重地加大了非工程防洪工作的难度。对此，除了要从人口控制着手外，还必须从大区域性乃至全国性的经济发展格局的调整中寻找出路。
综上所述，在 21 世纪的头 20～30 年间，我国防洪情势不容乐观。如何在稳步加强工程体系的基础上，运用合理的防洪策略，是未来我国防洪事务的关键问题。我国防洪工程是个点、线、面兼顾的体系，即严守重点地区，保护干流沿线堤防，维护河流两厢腹地。鉴于上述分析，在工程体系标准不足或不齐时，必须借助于非工程与工程措施的整合，形成综合性的多维防洪体系，必须运用“防”、“减”、“复”的多重防洪策略，最终形成具我国特色的富于韧性的防洪体系。“防”是以生态工程、水库调节、堤防系统，遏洪导流；“减”即减小损失，在分滞蓄洪区，形成与当地水环境条件相适宜的生产模式与生活模式，使之在经常性的分滞蓄洪水时，损失最小；“复”是紧急应变，快速恢复，当灾害发生时，以制度化的社会救助，科学化的灾区的自我应变、自我救助，快速恢复、快速过渡到安全生活、生产。兵无定势、水无常形，只有采用多维防洪体系和多重防洪策略，才能最大限度地消灭洪水灾害，使我国摆脱频频“举国震撼、经济波动”的局面。
2 全面协调，综合治水
防洪是和平年代国家安全中的一项重大事务，也是政府提供的最大社会公益事业。从我国国情现实看，防洪更应该是一项广泛的社会工程，牵涉到多个方面的不同目标、不同利益的复杂关系，必须要深入分析、充分协调，及时解决这些问题，才能保护我国防洪事务进程的顺利。
（1）地区间的合作问题同一流域上下游、左右岸之间的充分合作是有效实施防洪策略的前提。地区间的合作仅依靠行政协调是不够的，要构造良好的合作机制，其基础是合理的社会防洪安全保障成本的分摊制度和区域间损益补偿制度，这是防洪工程建设是否顺利、非工程措施是否能有效运用的前提条件。
（2）行业间的协调问题人与水争地的间接表现是农、林、牧、水等产业部门之间的目标冲突问题，其中最为尖锐的是农业与防洪之间的问题。就我国江河中下游河滩地而言，那是沃土良田，也是人口密集区之一，所谓“大规模营造防洪湿地屏障”，对我国紧缺的土地资源来说是不现实的。现实的问题是，这片地怎么利用，以怎样安全的方式和合理的方式利用。另一方面，在宏观政策层面，必须及早明确长期的农业发展策略，尤其是粮食发展策略，耕地资源动态平衡问题也必须有一套与防洪目标不相悖的现实可操作的方案。
（3）经济建设、水利投资与防洪投资在国民经济投资预算中应明确规定水利投资的份额，在水利投资中，也应明确防洪投资的份额。在所谓水利产业化的背景中，还应考虑特殊的制度，保证防洪资金的有效利用，要防止借防洪之势，行以营利性的超级行业垄断之实。
（4）宏观经济格局调整问题我国宏观经济格局是与我国主要江河水系格局相重合的。东中西部问题也就是上中下游问题。目前，上中游经济能力的弱化在防洪上表现为两个不利的因素：一方面是防洪经济实力弱化；另一方面是沿河两侧低洼地区相对贫困化，强化了居民生产对土地的依赖性，这也是未来我国防洪体系建设与运行中的两大难点。因此，从防洪角度看，我国目前经济发展空间格局的调整已显得非常迫切了。
3 推动社会创新，探索我国防洪之路
我国未来防洪事务具有独特性，没有固定的模式可简单引用。在国际范围内，尽管发达国家不乏成功有效防洪范例，但国情因素差异太大，如在人口规模上，我国仅长江流域人口就约为美国全国人口的两倍；在发达国家用作行滞洪的沿河湿地，一般严令禁止人们居住，但我国在同类地区却有着高密度的人口；发达国家在防洪工程建设系统积累上，普遍有着超过 100 年以上的历史。而我国有着悠久的防洪历史，也有着近 50 年现代防洪理论技术应用的系统实践经验，但我国真正现代意义的防洪系统的工程积累却不足 50 年；未来我们要防范的范围是前所未有的，保护对象也具有动态性，如高速的社会经济发展，不断增加的人口、财富、基础设施等，保护标准也在不断提高。另外，经济实力、防洪投资等也有很大的差异。因此，未来我们应该基于我国国情实际，针对不同地区的现实问题，努力推动社会创新，走出一条实际可行的防洪之路。在如何保证创新机制和创新的可能方向上，目前亟待着手的有以下问题。
（1）洪水灾害关联区的谐适性发展问题在河流上游地区，选择适宜的生产方式与生活方式，以有利于植被养护、水土保持；在中下游分滞蓄洪区，选择与水环境相协调的经济模式，包括利用现代生物技术、农学技术解决耐涝问题和作物品种和耕作制度问题，以减小分蓄洪的损失。
（2）防洪社会保障制度与区域损益补偿制度的研究和实施防洪社会保障制度与区域损益补偿制度是加强防洪体系及其运行能力的重要因素，应强化研究，着力实施。
（3）现代农田基本建设问题一是坡地与梯田问题，在退耕困难地区，与其坡地盲目垦植，不如有系统有规划地修建高稳定性、高保水性的梯田，变对自然的经常扰动为一次性扰动；二是结合河道疏浚，在河滩谷地，营造人工阶地，以提高局部的防洪防涝标准。
（4）防洪事务管理制度改革问题对国家或地方的防洪事务，包括规划建设、资金筹措与运用、工程标准、实时水情等情况，社会公众应有知情权、审听权和监督权，并使之制度化。
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