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滇ICP备05008335号
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来源：中国环境资源网 作者：中国自然资源学会 更新时间：2005-11-21 10:33:29
提 要 透视 1998 年南北洪水，通过对自然背景因素、人口因素、防洪工程现状及经济能力限制等的系统分析，指出在今后 30～40 年间，我国防洪事务将面临空前严峻的挑战。防洪事务是一项涉及广泛的社会工程，应着力协调与解决地区间合作、行业间协调、投资及宏观经济格局调整等问题。我国未来防洪事务具有独特性，应推动社会创新，探索符合我国国情的防洪之路。最后，提出了面向未来防洪事务的亟待研究与解决的若干问题。
关键词 洪水 防洪事务 防洪减灾
分 类 中图法 S422
历时两个余月的 1998 年南北大水威胁着近百万平方公里的国土、2亿多的人口、0.2亿hm2 多 (3亿余亩）耕地，造成直接经济损失至少在 1600亿元以上，举国为之振撼。事实上，今年长江洪水无论是洪峰还是洪量均小于 1954 年，我国未来防洪情势更加令人担忧。
从世界灾害发生历史来看，洪水灾害始终是现在和未来人类面临自然灾害的主要部分，仅 1991～1995 年的 5 年中，世界水灾造成的直接经济损失就超过 2000亿美元，约占所有自然灾害造成损失的一半。由于特殊的自然条件和现实因素，我国是世界受洪水威胁最严重的国家之一。在 21 世纪的头 30 年至 40 年间，我国防洪事务面临的是空前严峻的挑战，首先是在可预见的时间内，人类对灾害气象过程的可测与可控性难以有很大的突破；其次是我国人口压力愈来愈大，由此将产生综合连锁效应；第三是社会经济规模也将进一步扩大，防范范围也随之加大；第四是经济与生活水平提高，对安全的期望值随之攀高；第五是社会在具体时期内可用于防洪事务的社会资源是有限的；第六是防洪事务必须在上述五项先决条件下，最有效地满足和服从国家发展大局与总体进程。
对于防洪事务，这一集政治经济、社会事务、自然科学、工程技术为一体的“比上天还难”的巨型历史工程，我们必须要有足够清醒的认识，才能基于我国的未来具体国情，逐步稳固地建成有效的、综合的防洪工程体系。因此，首先必须对我国未来防洪情势有充分理性的认识，对防洪目标的选定、防洪规划的制定、防洪工程建设时序的安排和防洪事务的运作，必须充分贯彻社会理性与科学理性的原则，才能保证我国防洪事务系统全面、连续稳定地提高；第二，单纯的工程措施与生态措施对我国的防洪问题是难以彻底解决的，必须立足于社会理性与科学理性，对地区间的协调、部门间的配合、学科间的合作、不同措施间的组合等予以全面的研究和考虑，才能形成现实可行的防洪策略和保证整个防洪体系的有效和高效运行；第三，必须基于社会创新，才能根本解决我国防洪问题。要坚持在改革的道路上，在对我国防洪及水利管理体制深入分析的基础上，提出适宜的管理制度；要基于我国的社会现实，在人与自然的关系之间，探索谐适性的可持续之路；要立足于世界科学技术的制高点，挖掘知识经济的时代潜力，建成具高度科技集成的多维防洪体系。
1 我国未来防洪情势的理性审度
在未来的 20 年间，我国洪灾发生的情势仍处于难以根本逆转之势。洪水灾害的发生由灾害源（即恶劣气象条件）、致灾载体（即洪水及相关的水系条件）和受灾体（即洪水影响的空间范围及其社会经济因素）三方面的因素具体决定。洪水灾害的防治则是通过人为手段对这 3 个因素及其组合状态的改变和调整，以达到减小灾害损失的过程。我国的未来情势由自然、社会、经济以及当今的防洪工作的起点 4 方面的因素所决定的，其各自状态应予以分别分析。
(1) 自然背景因素我国各主要河流均自西向东汇流入西太平洋。我国社会人口、经济主要密集分布于各大河流的中下游冲洪积平原地区。气候受环太平洋季风控制，太平洋地区交替发生的厄尔尼诺及拉尼娜现象均对我国有着明显的影响。另外，温室效应对全球气候变化的影响，也进一步加剧我国恶劣气象因素发生的复杂化。对此，从科学技术发展情况来看，对灾害天气的中长期预报，在近期内难以有重大进展。在地质与地貌上，我国西部大多为高原地区，处于抬升、剥蚀、夷平历史状态，东部则处于堆积和平原延伸扩大的历史时期，这种背景决定了我国主要河流发育和演化的特点，也从根本上规定了这些河流的泥沙和淤积，以及河道变化的情况。总之，从自然背景来看，影响我国洪水灾害的自然因素在未来是不会有太大变化的。
（2）人口因素人与水争地是我国洪水灾害形势恶化的最根本原因，作为受灾体，也即作为保护对象的社会存在，在最近的 40 余年中，以极快的速度增长膨胀，并以其自身法则分异出有悖于防洪情势的空间格局。
在各江河上游地区，由于大多为少数民族地区，人口控制力度较弱，自然增长率大于中下游地区，这将给上游的自然恢复带来极大的难度。在我国最易受洪水威胁的各江河中下游地区，人口的自然增长和机械增长加大了防洪压力，这一压力仍在继续增加。在各沿江河滩地和低洼地，由于社会经济相对落后和其他各种原因，不仅人口密度不能降低，反而仍以较高的自然增长率增长。这种人口密度分布格局及其动态变化过程决定了我国未来防洪情势的基本压力。
（3）社会背景因素洪涝灾害在同一水系内具有空间上的关联性，灾害损失上也具有空间上的不对称性。这种特性容易导致地区之间、部门之间的争利避害行为，而治水防洪大局则要求地区之间、部门之间的协调合作，并且是长期性的、制度性的协调合作。从我国治水的现实来看，由于地区、部门间的损益补偿标准以及财政转移支付制度的不规范性和连续性，目前仍很难尽快达成合作协力、高效治水、防灾减损的目标，尽管这是个十分复杂的社会问题，但恰恰是我们最易有所作为的工作。
另一重要现实问题是未来我国城市化格局的空间布局，中心城市不堪人口重负，必然导致多中心的城市散布。无论是有规划的卫星城，还是自发集聚而成的集镇，必将都是沿江河中下游而布列的，这对我国未来防洪策略增加了新的变量。
（4）防洪工程现状我国目前防洪工程现状不容乐观，据水利部 1997 年公布的“全国水利发展‘九五’计划和 2010 年远景目标规划”，我国“主要江河只能防御常遇洪水（一般１１1 期陈远生等：从 1998 年大水看我国未来防洪减灾之路 10～20 年一遇）”，并且“平原河道淤积严重，洪涝灾害加剧”，“难以防御中华人民共和国成立以来曾发生过的大洪水”。在经济相对发达的珠江流域，“除北江大堤及三角洲五大堤围外，沿江各市县的设防标准很低，一般为 5～10 年一遇标准，不少城镇未设防”。在长江等大江大河的主要支流地区，防洪标准普遍要低于干流 5～10 年以上。
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