改革：健全社会的机制（下）
来源：不详 作者：不详 更新时间：2005-11-19 13:55:39
社会监督与制约机制
社会监督与制约机制是约束公共权力规范运转的核心机制。公共权力如缺乏有效的监督与制约，必然走向异化：一是政府中官僚主义泛滥，政府部门为公众服务的意识淡薄，公共服务不到位；二是严重的贪污腐化问题；三是决策无责任化和随意性导致重大损失，我国的人口问题和重复建设、三拍工程（拍大腿决定，拍胸脯保证，最后拍屁股换个地方照干不误）等等教训已经不小；四是公共权力恶性化，不能充分保障而是侵犯公民权利。甚至政府还会被少数野心家、狂人所控制以进行超大规模的严重犯罪，如希特勒。如此可以看出约束机制在社会中的核心作用。但怎样才能确保监督与约束的有效和充分呢？特别是我国多年以来，并非不强调监督，司法、监察、审计、纪检、信访、反贪局等，监督机构一套叠一套，为什么还是迟迟建立不起有效的监督机制呢？不可回避的问题在于，所有这些监察系统，仍只是政府这个"大主体"身上的手指头。任何主体，自己是绝不可能持续、充分、有效地监督自己的，让左手监督右手还不如回到宋明理学时期。我们要么刚脆认为政府是完美无缺的，不需要任何监督；要么就必须正视主体自身无法克服的潜在弱点这一事实！中国的所有几大监督机构自身也已不可避免地在不同程
度上陷入了腐败的事实，应该让我们实在已无须在此再多费言。长期来我国政府一直无视以上事实，造成惊人的公款吃喝、贪污、大规模不必要的决策损失、大规模的侵权（如乱收费）等等严重后果，许多该管的不管，不该管的偏管得死死的，长期来却只停留在就事论事、治标不治本的水平上，同类性质的红头文件无数次的发，就象不把自己尊严当回事。这种机制造成的经济效果当然是既不公正又无效率的。对有效监督机制认识的迟迟不到位，正是长期来决策者回避现实的结果之一。
到底怎样才能健全社会监督机制？首先，我们必须明白社会监督与制约机制（或约束机制）是怎么构成和运行的。这包含两个层次。1、公共权力的自我约束，包括政府内部的自我监督，如政治家与公务员的相互制约、中央与地方的相互制约，行政的自我监察系统等；分权制约，即把公共权力分为行政权力、议会权力、司法权力，形成相互的制约。2、社会对共公权力的约束，包括公民大众、舆论监督、利益集团和反对派机制等。中国目前只有公共权力自我约束中的行政自我监察机制以及不规范的、有限的中央与地方的相互制约。由于分权理念不被接受、新闻出版管制及公民的自组织权利不被保护，说其他监督机制基本为零并不过分。新闻立法或监督立法虽提上议事日程18年而不能出台，这是怎么都说不过去的。
公共权力的自我约束中，最基本、重要的无疑是分权制约。分权制约实际是基于两个无可否认的前提：1、人性是有弱点的，整体上，不能指望靠任何人自己约束自己，不滥用权力而且尽职尽责，永不犯错和犯罪；2、政府权力对社会是最强大的，没有任何力量能绝对有效制约政府，而政府一旦犯错，甚至被人控制用来犯罪，则会造成无法挽回的重大恶果。分权的有效方式就是把构成政府威力的三种基本权力分开，使社会不会面临一个无法控制的可能作恶的力量。这样从短期看，是造成了政府权力分散，有发生扯皮从而降低效率的可能。但首先，防止政府作恶绝对比一时的政府效率更重要；再说回来，则缺乏有效约束的政府，长期来看，绝对不会比有约束机制的政府效率更高。这已被人类实践充分明证，而且道理也显而易见。如果说分权不适合中国，无疑是要么说中国政府是完美无缺的，要么说中国政府上面还有一个完美无缺的或能被有效约束的主体！--这不是打自己的嘴巴么？！如果说分权可能会影响共公权力的效率，那么只要睁眼看一看世界上所有先进的、发达的国家，就足够了。如果说国情，首先不能只说空洞的国情，再说再特殊的国情也不可能否认社会和拒绝社会的基本原则。
而分权监督要求必须确保民意代表的真实性和最高立法权，要求司法必须独立。在立法、行政、司法三权既分立又制约而达成的权力平衡中，司法权至关重要。没有司法独立就不可能有司法公正，就不可能有实质性的司法监督。与立法权、行政权相比，司法权对社会危害最小，是制约立法权、行政权的有力手段，但"司法部门既无军权，又无财权"，"既无意志，又无强制"，是分立的三权中最弱的一个，很能够容易受到其他两权的侵犯。因此，实现真正的分权制衡必须实现司法权的独立。只有实行司法独立，才能确保法院的公正超然，公民的人身权利和自由才有保障。司法独立原则的目的主要在于限制行政权的干预。法治的基本功能在于保障最低限度的人的基本权利和自由。如果允许根据执政者的个别命令逮捕某人，没收其财产，那么，法官的独立性就不存在了。如果法官必须无条件地执行这种针对个人的特殊法律或政策，没有司法独立，那么法官就就成了警察，司法与警察行动就没有界线了。因而可以说，没有司法独立，就等于没有司法，依法治国和建设社会主义法治国家就只能是一句空话。
社会对公共权力的监督制约中，公众传媒是最重要的。公众传媒由于其强大作用被人们称之为除立法、行政、司法之外的"第四种权力"。任何政府都重视宣传，因为它是除武力压制之外维持现存社会规范或引导社会变迁的最重要手段之一。由于政府控制了大部分重要信息的分配，又拥有对公众传播媒介的管理权，因此，国营的公众传播媒介很容易沦为政府的宣传工具。从而丧失其公众传媒的自由公正的本性。私营则如俄罗斯，大众主要传媒很容易受到垄断集团的控制。美国也是如此。这是由于市场的利润原则与传媒具有自发垄断性决定的。政府控制或垄断集团控制都不利于保持大众传媒的公正与自由。大众传媒如缺乏一定的独立与公正机制，则其作为社会监督与制约机制的重要一环是不完善的，甚至越锋利的刀运用不好产生的破坏性也就越大。
所以，首先必须切实保证公众传媒的独立和自由，必须变事前审批制为国际通行的事后责任制，这也是法律上"无罪推定"原则的具体运用。其次，健全的社会须对大众传媒进行一定的管理，在不压制舆论自由的前提下促其保持公正与独立，使公众传媒不沦为任何垄断性集团的工具。如美国联邦电讯委员会依据电讯法对广播事业的管理，其宗旨是监督广播电视按照"公众利益，方便和必要"的标准来经营。这些标准主要包括：要有适当时间用来讨论公共问题，要有一定的当地实况节目，广告不可过多，等等。同时，电台和电视台还必须遵守"同等时间"、"公平原则"、"辩驳权利"的规定。"同等时间"是指当某一电台或电视台允许一名公职竞选者在该台进行竞选时，必须给予竞选该职位的所有其他候选人以同等机会；"公平原则"指电台和电视台在播放有分歧意见的公共问题节目时必须播放反对的意见；"辩驳权利"则是指在电台、电视中受到攻击的人有免费在该台进行辩驳的权利。
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